Моногорода. Перезагрузка

картинка.jpg

Что и как нужно сделать, чтобы снизить риски социально-экономического развития моногородов России? Чтобы ответить на этот вопрос, в 2013 году «Базовый Элемент» провел беспрецедентное по масштабу исследование в 18 моногородах и малых городах России, которое стало первым опытом системного изучения проблемы моногородов в России.

Задачей исследования было сформировать новые модели функционирования моногородов России в изменившихся экономических условиях – определить набор мероприятий (что делать) и механизмов их реализации (как делать).

В ходе исследования было проведено более 300 глубинных интервью с менеджерами управляющих компаний, руководителями градообразующих предприятий, сотрудниками городских и районных администраций и органов власти субъектов РФ, местными предпринимателями, депутатами, представителями профсоюзов, различных общественных организаций, городскими активистами.

Помимо глубинных интервью был проведен обстоятельный сбор и анализ статистической информации о социально-экономической ситуации в выбранных городах.

Кроме того, были изучены лучшие мировые практики реновации с целью адаптации найденных решений для развития монопрофильных поселений России.   

Предпосылки

Для России моногорода – естественное явление, что обусловлено ее экономико-географическими особенностями, в первую очередь большим массивом неосвоенных территорий. Освоение пространства и строительство полноценных городов в новых промышленных районах (например, при освоении месторождений) привело к формированию широкой сети моногородов. Искоренить сам феномен моногородов в России невозможно – нужно работать с ним, принимая его как данность. По официальным данным, сегодня в России насчитывается 342 моногорода. В 2013 году 56 моногородов с наиболее сложной социально-экономической ситуацией были включены в так называемый «кризисный» перечень. 

Основные выводы

  • Как показало исследование, моногорода России не однородны, а делятся на несколько типов в зависимости от перспектив градообразующего предприятия и потенциала городской экономики. Поэтому в основе государственной политики в отношении моногородов должен лежать дифференцированный подход к поселениям различного типа. Дифференцированная политика позволит, эффективно используя государственные средства, решить проблемы большинства российских монопрофильных поселенийза 4-5 лет.
  • Для решения проблемы моногородов «Базовый Элемент» предлагает использовать три типовые модели, которые могут быть адаптированы для всех российских монопрофильных поселений:
  • модель «Управляемое сжатие» – для городов с закрывающимся градообразующим предприятием и без потенциала развития городской экономики;

    модель «Стабильный моногород» – для поселений со стабильно работаюшим градообразующим предприятием, но без потенциала развития альтернативной экономики;

    модель «Индустриальная диверсификация» – для городов с инвестиционным потенциалом.

    Государственная программа поддержки моногородов, реализованная в 2009-2011 гг., фактически использовала только одну модель – индустриальной диверсификации.Однако эта модель оказалась применима только в тех городах, у которых был потенциал для создания новых крупных производств. Вне госпрограммы остались старопромышленные территории и депрессивные поселки, не обладающие потенциалом индустриального развития.

    Как показало исследование, моногорода России имеют удивительно схожие проблемы и легко укладываются в несколько типов, что позволяет с большой долей уверенности утверждать, что разработанные типовые модели могут быть адаптированы для всех российских моногородов.

  • Только 45% из числа 56 моногородов, которые в 2013 году были включены в «кризисный» перечень городов с наиболее сложной социально-экономической ситуацией, обладают потенциалом индустриальной диверсификации, и там может быть реализована модель индустриальной диверсификации[1]. За счет этого в течение 2014-2016 годов может быть создано 60-90 тыс. новых рабочих мест. Ядром модели могут стать муниципальные индустриальные парки. Такую модель реализуют, например, Канаш, Пикалево, Каменск-Уральский. В Пикалеве создание парка обеспечит более 800 новых рабочих мест.
  • В 35% городов, где градообразующее предприятие стабильно развивается, но нет потенциала для новой городской экономики, решение лежит в плоскости политики «малых дел», направленной на точечное решение ключевых проблем города. Решение самых насущных проблем моногородов этого типа потребует в 2014-2016 годах около 1,5-2 млрд рублей. Инициаторами программы «малых дел» могут являться местные власти и местное сообщество. Как показало исследование, например, в Белогорске (Кемеровская область) такая программа должна быть ориентирована на повышение комфортности городской среды и социальной обеспеченности жителей. Речь идет о реконструкции поселковой котельной, привлечении в поселок недостающих врачей, учителей, организации общественных пространств для досуга и пр. Для поселка с населением в 4,5 тыс. жителей затраты на решение этих задач составляют около 70 млн рублей (примерно 1,5 тыс. рублей на человека). При этом в реализации программы могут активно участвовать градообразующие предприятия, которые не меньше, чем местные администрации, заинтересованы в сохранении трудового потенциала.
  • В 20% моногородов, в которых градообразующие предприятия закрываются и нет потенциала для формирования новой экономики, требуется применение новой для России модели городского управления – управляемого сжатия, а в единичных случаях – ликвидация. Разумеется, ликвидация кризисного поселения является самым тяжелым решением как в социальном, так и в экономическом отношении. Как показывают предварительные расчеты, для ликвидации Жирекена (Забайкальский край), где идет процесс консервации градообразующего предприятия, требуется 5,0-5,5 млрд рублей на обеспечение переезда и создания жилья для 4,6 тыс. жителей (примерно 1,2 млн рублей на одного переселенца). При этом переселение оставляет нерешенным ряд серьезных проблем: как трудоустроить переселенцев, как быть с теми, кто не желает выезжать, что делать с оставленными поселками (бросать, сносить и проводить рекультивацию) и пр.
  • Более экономически оправданной является не ликвидация, а управляемое сжатие моногородов. Хорошо спланированная политика управляемого сжатия кризисных моногородов обойдется в 20-33 млрд рублей в зависимости от масштабов переселения (от 40 до 60% населения). Это в 5-6 раз дешевле, чем их ликвидация, общие расходы на которую могут составить около 120 млрд рублей. Кроме того, политика управляемого сжатия позволит вернуть в экономическую деятельность 45-50 тыс. человек, многие из которых являются квалифицированными работниками с хорошими навыками к переобучению.
  • Управляемое сжатие – это контролируемое за счет миграции сокращение численности населения города до оптимального размера с учетом состояния городской экономики при обеспечении социальных гарантий жителям, которые остаются в городе. Эта модель может быть реализована в тех случаях, когда город или поселок в перспективе имеет шанс на ревитализацию в долгосрочной перспективе (структурную перестройку городской экономики). Управляемое сжатие было успешно реализовано в небольших моногородах Канады и Австралии. Среди основных механизмов модели – региональная и федеральная поддержка переезжающих (выплаты подъемных, выкуп освобождаемого жилья), муниципальные программы по оптимизации территории поселения (концентрация в отдельных районах, оптимизация коммунальной инфраструктуры, снос ветхого жилья), сохранение социальных учреждений (больниц, школ, детских садов, пунктов полиции) и уровня социального обслуживания населения (ставок врачей, участковых).
  • Отсутствие государственной поддержки деградирующих моногородов и, как следствие, безработица, обвал коммунальных служб и социальной сферы приведут к лавинообразному нарастанию протестной активности в городах данного типа, где сегодня проживает около 100 тыс. человек. Решение проблемы моногородов, где градообразующие предприятия закрываются, а диверсификация экономики невозможна, требует привлечения организационных и финансовых ресурсов федеральной власти. Сделать это силами одних только местных и региональных властей невозможно.
  • Проблемы даже небольших моногородов невозможно решить на региональном уровне – как правило, задача сразу становится национальной по своему масштабу. Это убедительно подтверждает зарубежный опыт, который был проанализирован в рамках настоящего исследования. В связи с этим необходимо формирование федеральной программы поддержки моногородов до 2020 года, инициаторами которой должны выступить регионы.

Значение исследования

Исследование, проведенное «Базовым Элементом», позволило


  • объективизировать представление о реальных проблемах и рисках развития моногородов разных типов в зависимости от размера, отрасли специализации, географического положения города.
  • сформировать новый, дифференцированный подход к решению проблемы моногородов в зависимости от их типов на основании комплексного социально-экономического анализа и прогноза их развития;
  • разработать универсальные методические правила построения сценариев развития моногородов после выявления и анализа таких сценарноформирующих факторов, как состояние и перспективы развития градообразующего предприятия и остальной экономики города, а также мер, принимаемых городской и региональной администрациями;
  • создать эффективные механизмы мониторинга ситуации в моногородах на основании сформированных сценариев развития. Помимо прочего, предлагаемые механизмы мониторинга на основании известных сценариев развития и точек бифуркации также выполняют предикативные функции.